坚持教育督导的创新发展 确立教育督导的地位作用——纪念上海建立教育督导制度20周年

根据小平同志倡导建立我国教育督导制度的指示，上海的教育督导工作已经走过了20个年头。20年来，经历了初创探索实践、实施依法督导、创建督导特色、完善督政体制的发展过程，从而为上海区县政府和中小学全面实施素质教育，促进教育均衡发展和内涵建设，率先基本实现教育现代化奠定了扎实的基础。

近年来，上海教育督导工作依照《中华人民共和国教育法》关于“我国建立教育督导制度”以及2006年《中华人民共和国义务教育法》总则第8条关于“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展情况等进行督导，督导报告向社会公布”的规定，大力推进依法督政和督学工作，完善教育督导制度、体制和机制，不仅凸现了教育督导在推进教育现代化中应有的地位与作用，而且也为教育督导促进上海各级各类教育整体协调发展提供了保障。

概况与回顾

1986年全国人大颁发了《中华人民共和国义务教育法》，这标志着我国基础教育进入了政府依法履行教育责任、学校依法自主办学的新时期。在此背景下，20年来上海教育督导工作的改革发展，大致经历了以下四个阶段——

建立督导机构，探索实践奠基阶段

1987年1月，国家教委下发了《<关于国家教委督导工作座谈会纪要>的通知》，这是规范教育督导人员条件与推动各地建立教育督导机构的1号文件。根据国家教委的意见，当年9月，上海正式成立上海市教育督导机构，经报请市政府批准，原上海市教育局局长袁采同志任上海市教育督导室主任，张民生、李良材同志任副主任。为确保《义务教育法》在上海各级政府和中小学得到有效的贯彻落实，在此期间，市教育督导室重点做了三方面工作：

——启动以确保教育经费增长为主要内容的“五项督导”。

——实施开展德育和薄弱学校更新改造工作的专项督导。

——开展上海教育督导评估标准体系的研究制定工作。实施依法督导，凸现地位作用阶段。

经过历时五年的探索实践，特别是1995年市教委成立后，经市政府批准，将市教育督导室更名为市政府教育督导室。上海教育督导进入了以教育法律法规为依据，实施依法督导的新时期。主要为以下四个方面：

——确立教育督导的法律地位，实施依法督导。

——组织开展普及义务教育督导，成为全国首批通过督导验收省市。

——建立各级政府义务教育目标责任制，确保教育工作责任落到实处。

——开展全国和市级普及“两基”工作的评优表彰工作。

推动规范建设，创建督导特色阶段

经过前十年教育督导奠基性的工作，上海教育督导工作逐步进入规范化、制度化建设，以及创建教育督导特色发展的阶段。在此期间，所作的重点工作为：

——市政府颁发《上海市教育督导规定》。加强教育督导的国际交流，实施学校发展性督导评估。

——组织实施“中小学标准化建设工程”专项督导，推进缩小城乡教育差距。——实施开展“城市教育费附加和农村教育费附加”专项督导。

完善督导体制，推动专业发展阶段

在上海教育督导发展历程上，2004年10月，市政府第一次召开了上海市教育督导工作会议，为上海教育督导制度改革的创新发展，进一步明确了方向。在此期间的重点工作为：

——召开教育督导工作会议，全面部署教育督导工作的发展。

——实施开展“加强初中建设工程”督导，推动区县政府重视义务教育均衡发展。

——建立对区县政府依法履行教育责任执行情况公示公报制度。

——开展教育公建配套建设工作的专项督导，确保教育资源不流失。

经验与成效

20年来，上海教育督导制度的发展始终以党的教育方针和教育法律法规为依据，以小平同志理论和“三个代表”重要思想为指导，其工作思路为，一是在认真贯彻执行《义务教育法》等教育法律法规中，进一步推动区县政府依法履行教育责任工作的到位；二是在全面实施素质教育、提高教育教学质量中，进一步推动学校发展性督导评估对促进中小学形成办学特色工作的到位；三是在深化完善教育督导制度、体制和机制工作中，进一步推动教育督导内容、形式、手段创新实践工作的到位；四是在转变工作职能，规范教育督导行为中，进一步推动教育督导工作和教育督导队伍专业化发展工作的到位。20年的工作经验和主要成效为：

大力推进教育督导目标责任制的落实，形成了政府、社会各界、学校共同推进教育发展的良好氛围。

自上海建立教育督导机构以来，为贯彻落实《义务教育法》，确保上海实现高标准高质量普及九年义务教育的目标，1994年市教育督导室，组织有关专家学者对市政府职能部门和区县政府实施义务教育履行职责，制定了相关职责。市政府下发《上海市各级政府和市有关部门实施义务教育的职责》。1995年国家教育督导团在对上海专题调查后，以文件形式发至全国予以推广。《中华人民共和国教育法》颁发以后，市政府下发了《关于市各有关部门实施<教育法>的主要职责的通知》，强调把教育法律、法规所确定的职责分解到政府有关部门。多年来，各区县政府也相应制定实施教育法规的目标职责，并授权各区县教育督导室依法进行监督、检查、评估和指导。目前基本形成了每年年初与有关职能部门签订目标责任书，年中随访检查，年末自评督导以及表彰奖励的工作格局，建立了良好的运行机制。

教育法规目标责任制的建立，激发了政府各职能部门的主动性和积极性，形成全社会关心、支持教育的良好氛围，有力推动了教育事业的健康发展。各级政府教育经费“三个增长”等督查中所发现的的问题，得到及时纠正；针对部分区县教育资源保护不力而造成流失的情况，市、区县政府教育督导室制定政策，及时采取有效措施。尤其是通过1997年~2000年前后，全市开展的“薄弱学习更新工程”和中小学标准化建设专项督导，使全市中小学的办学条件得到较为明显的改善，并且为高标准高质量普及义务教育，办好每一所学校提供了借鉴和启迪。

重视建立实施素质教育的督导评估体系，发挥了发展性督导评估对学校特色与品牌建设的积极作用。

20年来，市政府教育督导室站在时代的前列，不断反思、不断总结，始终把保障实施素质教育作为教育督导工作的历时使命。为使全面推进素质教育落到实处，市教育督导部门积极探索教育评估的新思路、新方法，即“坚持学习发展为本”的战略。并且确定了两个核心理念，即学校主体的理念和持续发展的理念。由于秉承了促进以学校为主体和学校持续发展的理念，自80年代以来研究制定的《上海市教育督导评估指标体系》和《上海市中小学办学水平督导评估指导纲要》等指标体系，为促进学校自主发展提供了依据。2004年市政府教育督导室下发了《关于进一步深化完善上海中小学校发展性督导评价的实施意见》后，对区县教育局、区县政府教育督导室、各中小学推进发展性督导评估的职责作了明确规定，从而进一步激发了对创建学校办学特色和品牌的积极性。目前上海各区县相继形成以区域为主题的发展性督导评估模式。如浦东新区的以关注课堂教学质量为主题的发展性督导评估；虹口区以“一校一章程”为主题的发展性督导评估；闵行区以“教师专业发展”为主题的新基础教育发展性督导评估。这些经验与成效，为推动上海中小学全面实施素质教育，促进教育质量提高产生了积极的影响和作用。

加强教育督导机构和法规制度建设，促进了教育督导工作规范化、科学化的发展。

加强教育督导工作，一个非常重要的环节就是要十分重视教育督导机构和法规制度建设。20年来，市政府教育督导室在教育督导评估标准建设、工作制度建设、内部管理体制建设和督导法规建设等方面进行了积极的探索，制订了一系列规范化制度，形成了比较稳定的行之有效的工作规程及运行机制，使上海教育督导工作向制度化、规范化、科学比方向发展。

1995年2月，市政府教育督导室进一步强化教育督导的政府行为，依法行使督学、督政的职责，教育督导的权威性大大提高。一是加强教育督导法规建设。为进一步促进教育督导法规建设，市政府颁发《上海市教育督导规定》后，2004年初，根据市人大教科文卫委提请市政府建议，上海加快了《教育督导条例》的立法研究，并且从规范教育督导的定义、完善教育督导体制、建立教育督导的工作程序方面作了具体规定。上海督导立法的研究引起了国家教育督导团办公室领导的高度重视。2005年7月，国家教育督导办公室主任郑富芝同志、国家副总督学钱一呈同志来沪调研，专题听取了上海教育督导的立法工作汇报，并给予了充分肯定和好评。目前上海的教育督导立法已纳入了市人大教科文卫委的项目系列之中。二是形成有序有效的工作制度。市及区县建立教育督导常规工作制度有：第一，经常性随访检查和督学联系制度。第二，围绕市教委重点工作实施的专项督导制度。第三，督导调研指导的工作。第四，年度执法检查制度。第五，综合督导评估。这些制度的完善，对推进教育督导的规范建设起到了积极的作用。三是建立了一系列规范管理制度。在建立上述工作制度的同时，市政府教育督导室已形成了包括自评制度、评估程序制度、表彰制度、整改制度、回访制度等一系列工作规程。在此基础上，目前市、区县督导室都形成了一系列内部管理制度，如政治学习制度、业务学习制度、报告督学制度、廉政制度、督导回避制度、督导档案制度等，所有这些制度对于规范督导工作提供了保障。

进一步规范教育专项督导的工作，推动了教育均衡发展瓶颈问题的突破。

20年来，市政府教育督导室始终根据市教育行政部门的重要工作和社会各界关注的难点和热点问题，有针对性地安排一些重要内容的专项督导，较好地推动了基础教育发展中的重大问题的突破。上海开展具有较大影响并有显著成效的专项督导项目为：

一是1989年开展的关于对中小学教育工作开展教育经费增长及教师待遇为主要内容的“五项督导”；二是1990－1992年对全市26所市重点中学办学水平的专项督导评估；三是1993－1994年对各区县政府基本普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的“两基”工作专项督导评估验收；四是1999年对上海各区县政府开展实施中小学达标工程的专项督导；五是2002年对上海各区县政府开展实施中小学达标工程的专项督导；六是2003年上海对浦东新区等6个区县城市教育费附加和农村教育费附加征收情况的专项督导；七是2004－2005年关于上海“加强初中建设工程”的专项督导；八是2005年关于上海开展减轻中小学生过重课业负担的专项督导；九是2006－2007年上海开展中小学就近入学工作的专项督导；十是2007年上海开展对中小学校体育工作和学生体质健康的专项督导。

20年来上海规范完善和开展实施专项督导工作取得的成效表现为：第一，通过对区县政府依法履行教育责任以及教育目标责任制的专项督导，有力地增强了各级政府“科教兴市”、“教育优先发展”的战略意识，提高了依法治教、依法行政的自觉性和责任性，保证了贯彻教育法规的政府行为的落实，对推动政府改革教育、全面实施素质教育起了十分明显的促进作用。

第二，通过开展“加强中小学达标建设工程”、“薄弱学校更新改造工程”和“加强初中建设工程”的专项督导，进一步推动了各区县政府把办好每一所义务教育阶段的中小学作为落实“三个代表”重要思想、办好让人民满意教育的重要实践；促进了各区政府重视加强初中校长、教师的专业化发展，确保义务教育均衡发展与内涵建设工作的落实。

第三，通过开展对区县政府教育公建配套建设的专项督导，进一步促进了区县政府切实落实教育公建配套与区域性社会公益事业的同步规划、同步建设、同步使用的到位，推动区县政府建立教育公建配套工作的长效机制，不欠新债、还清旧帐，从而为中小学生就近入学创造了良好条件。

第四，通过开展对义务教育阶段学校招生入学专项督导，进一步总结了有关区县政府领导发挥表率作用，带头拒绝“条子”择校生以及认真贯彻“阳光工程”招生政策，体现招生公正与透明度，初步遏制入学招生考试与择校挂钩的势头和入学招生中乱收费、滥收费的现象，保证了 “阳光工程”招生工作的顺利实施。严隽琪副市长多次在教育督导专报上批示，高度肯定了市政府教育督导室的工作，称赞这是“敢于直面上海义务教育中的难点问题，以及社会各界关心的重点和热点问题，是教育督导工作机制上的突破”。

加强依法督政工作机制的建设，确保了区县政府法定教育责任落实到位。

根据市委、市政府关于“科教兴市”主战略和上海率先基本实现教育现代化的发展目标，为高标准、高质量的推动上海义务教育均衡发展，依照《市政府关于上海建立对区县政府教育工作进行督导评估实施意见》的规定，自2005年以来，市政府教育督导室以各区县政府依法履行教育责任自评工作为基础，以贯彻执行《义务教育法》规定教育经费“三个增长”等核心指标为重点，以接受社会监督和透明度公示制度为原则，组织开展了对区县政府依法履行教育责任执行情况综合督导的公示工作。此项公示公报工作，于2005年和2006年连续开展进行以来，采取的形式和方法是，在上海各区县开展区县政府教育工作年度自评工作的基础上，市政府教育督导室经过对大量数据的分析比较，形成三份专题报告。第一，《关于本市区县政府依法履行教育责任执行情况的报告》；第二，《关于本市各区县中小学教职工人均年工资收入情况汇总的报告》；第三，《关于本市开展区县政府教育工作自评公报情况的分析报告》。经报请市政府批准，向社会各界和人民群众公布了《关于上海各区县政府依法履行教育责任执行情况的报告》。另两份报告作为市政府和市教委及各区县政府研究工作、制定政策的依据。此项工作形成的成效为，一是增强了区县政府对教育中小学教育是区域性社会公共事业先导性，超前性发展的战略意识；二是进一步推动了区县政府对教育经费“三各增长”的法定责任的落实；三是进一步促进了区县政府对促进义务教育均衡化发展与内涵建设工作的到位，之后，我们又对做好区县政府五年任期内综合督导评估的相关配套政策进行了研究。

时任副市长严隽琪对此项工作给予了充分肯定，并在市教委《教育简报》上作了重要批示。同时，社会各界和各区县人大和政府部门也给予高度关注，新华社和《光明日报》以及全国和上海主要媒体相继作了报道。上海有关区县人代会代表将此作为敦促区政府履行公共职能的主要议题，成为专题质询和整改的重点内容。这对增强区县政府依法履行教育责任，确保教育经费的持续健康增长，产生了广泛的影响。

展望与发展

2004年市委、市政府召开上海市教育工作会议，提出上海率先基本实现教育现代化的发展目标，展望未来上海教育督导工作的发展所面临的主要任务为：一是在上海教育综合改革实验的框架下，实施管、办、评的联动改革，努力实现督导体制的发展与创新；二是在科学发展观原则的指导下，坚持“督学为本”的原则，确立校本发展理念，努力实现依法督学内容、方法、手段等方面的发展与创新；三是在规范政府行政行为和转变职能中，努力实现依法督政制度的发展与创新；四是在以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展的格局下，努力实现各级各类教育整体协调发展的督导机制的发展与创新；五是推动教育督导适应教育现代化发展的实践中，努力实现教育督导工作和教育督导队伍的专业发展与提升。

依照上海督导工作面临的主要任务，上海市教育督导发展的工作目标为：

——根据全国人大颁发《行政许可法》的规定，以国家的教育法律法规为基础，促进各区县政府落实“科教兴市”战略，力争将市政府的《上海市教育督导规定》提升为《上海市教育督导条例》，建立以市人大立法为依据的依法督政制度。

——根据《国务院关于基础教育改革与发展决定》中关于“坚持督学与督政相结合”以及上海基础教育“两级政府、两级管理”的精神，建立市以督政为主、区县以督学为主，市和区县督导部门整体配合、协调一致的教育督导管理体制，促进上海义务教育均衡发展和内涵发展。

——根据政府部门转变职能、规范行政行为的要求，建立学校检查评比归口管理制度和依法督学制度，努力为基础教育的各级各类学校创设持续自主发展及文明、合作、和谐的环境。

——根据政务公开、督导公正、评估公平的原则，建立区县教育督导人员跨区组合、督导工作专业、操作程序规范的教育督导工作规程。努力提高教育督导评估工作的透明度，增强教育督导的严肃性，科学性和实效性。

——根据市教育工作会议确定教育现代化的目标，努力提高教育督导人员的专业能力和指导服务水平，推动和促进教育督导工作的专业发展。

要实现并完成上述目标和工作要求，展望未来教育督导创新与发展的主要政策和措施，主要为以下七个方面：

提高市政府教育督导机构的领导层级，统领市级行政资源，进一步加大依法督政工作的力度。根据《义务教育法》的有关精神以及市政府领导提议，为充分发挥教育督导的统筹协调作用，拟提升市政府教育督导机构的层级，并将市发改委、财政、人事、建委等24个职能部门列为市政府教育督导室的成员单位。在此同时，组建成立“上海市教育督导事务中心”，其具体工作任务为，一是跟踪有关区县政府和学校落实整改措施到位的督导；二是建立上海市各区县教育质量监测系统，具体实施对各区县教育教学质量监控的研究和数据公布；三是为促进教育督导的专业发展，尽快建立教育督学资格制度，确保上海教育督导资格制度的规范管理。通过提升市政府教育督导室的层级，确立教育督导部门的权威性，进一步推动区县政府依法履行教育责任工作的到位。

大力推进教育督导制度的立法工作，从法律上确实保证教育督导在教育决策、执行和监督中的地位和作用。根据市人大常委会提请市政府制定《教育督导条例》议案的意见，在市政府教育督导室组织有关专家、学者在完成《教育督导条例（草案）》的基础上，进一步从立法的视角，认真研究上海教育督导管理体制，研究统一规范督导评估项目以及完善和规划教育督导内容、方法、手段、机制等，并作出具体规定，尽快提请市人大常委会讨论通过，为上海依法督政和依法督学提供法律保障和依据。从立法上规范区县政府教育督导部门的机构和人员配备，以确立教育督导在教育决策、执行和监督中的地位和作用。

开展市以督政为主的依法督政工作的探索，促进建立以公示公报制度为主要内容的开放性、良性互动的督政工作机制。为推动区县政府教育现代化发展的目标责任制，从注重以发展性理念开展依法督政的原则要求，立足于体现“三个统一”，即：督政评估指标与教育法律法规政策的统一；义务教育均衡、内涵发展与各类教育协调发展指标要求的统一；发展性指标与督导实践可操作性的统一。要进一步研究制定对区县政府教育现代化发展的督导评价体系，促进此项工作落到实处。

在进一步完善上海对区县政府依法履行教育责任公示公报制度的基础上，确保教育经费“三个增长”、学校硬件改造投入、校长和教师待遇等方面，通过公示公报，增强区县政府履行教育责任的透明度，建立三年一轮的依法督政工作的良性互动机制。即：区县政府每年自查评估；对区县政府自评报告的公示制度；在区县政府任期内，市政府教育督导室进行综合督导制度，并将督导结果向社会公布，以确保义务教育均衡、内涵发展以及教育现代化发展目标的落实。

加强依法督学的实践，体现学生、教师和学校共同发展的督导评估管理规定。要认真总结“学校发展性督导评价”成功经验，针对学校自主发展的共同特征，深化完善以促进学生能力发展为主要内容的“学校发展性督导评价”标准，从而进一步推进上海中小学依法自主办学的发展机制的形成。为学生个性特长发展和参与社会实践创设平台和发展空间，在努力提高学生的创新和实践能力上形成氛围。同时，要探索建立“让社区人民群众满意，让学生家长满意”的社会评价学校教育发展制度和相关的工作机制。要在推行二期课改的进程中，充分发挥教育督导职能，全面提升校长管理能力和提高教师课堂教学能力。从督导评估的导向上，尽快形成高素质、擅管理、懂教学的“教育家”和专家型的校长队伍，以及促进教师专业化的发展，加快上海“名校、名校长、名教师工程”的实施。

进一步推进教育督导制度的创新和措施完善，制定出台《教育督导规程》，促进教育督导工作规范。按照政府转变职能、实行宏观管理的要求，要积极探索学校综合评价的管理制度，实行对学校各项检查、评比的归口管理，并且要研究建立“校长工作问责制度”和学校单项工作免检制度。促进校长从他律的被动管理转为自律的自主管理。要从推动教育督导制度创新上，研究实行教育督导项目招投标和责任人制度，探索督导专业化发展的途径。先在有条件的区县进行试点，实施社会招聘、择优录用、持证上岗、按需使用的市场化方式运作，试行督学资格证书制度和督学证书制度。待适当时候再进一步推行督学专业资格考核办法。

积极开展教育督导国际比较研究，从理论和实践上促进现代教育督导制度的形成和发展。要组织专家、学者认真开展对英国、法国等发达国家以及港台地区教育督导制度的比较研究，吸取世界有关国家和地区教育督导制度的先进经验和成功案例，从提升教育督导专业发展上为我所用。在促进上海教育督导制度创新和评估指标形成体系和特色上，力求有所突破和发展。要加强教育督导理论与实践创新的研究，加快探索建立适应教育现代化发展的教育督导和教育中介评价的合作共存和健康发展。

进一步推动教育督导工作的专业发展，促进研究型和学者型督导队伍的壮大发展。根据上海牵头开展督学资格制度和建立我国督学职务职级制度研究的成果，为充分体现教育督导专业发展的要求，要积极吸收课程教材改革、现代教育信息技术、学科教学等专业人士和规划、城建、税务、国资管理、财政等方面的专门人才，担任兼职督学工作，充分发挥他们的专长，以适应新形势下督政和督学的需要。

探索在区县教育督导活动中实施跨区邀聘、交叉组合督导评估人员的办法，逐步实现督导人员交互组合的方式，即在督导评估的人员中，既有本区县专职督学，又有兼职督学和特约督导人士，以及跨区县邀聘的督导人员，改变以往在区域内部“自己制定督导评估指标，自己督导评价”的状况，以使督导评估更加客观、公正、公平，有利于提高督导评估工作的质量和水平，保证督导评估人员有较高的专业素质，促进上海教育督导工作研究型和学者型督导队伍的壮大和形成，全面提升上海教育督导的专业化发展。