朱坚，为筹建上海市教育督导事务中心已经忙了大半年，这位曾经的市教委政策法规处行政官员对即将“接生”新获批的这个直属“婴儿”，显得紧张而兴奋。因为这个“婴儿”非比寻常，他在政府转变管理职能的过程中呱呱坠地，今后政府督导的部分职能将委托事务中心这样的“第三方”机构执行。虽然只是一种尝试，但在朱坚看来，这已经是教育发展进程中的一大步了。

进入2008年，上海教育行政部门开始有意识地完成一次“转身”，这样的“转身”目标直指率先实现教育现代化，而现实意义在于积极回应“投入与产出”“效益与公平”的社会拷问。

钱多还是钱少？规划为先

上任不到一年的卢湾区教育局长唐海宝被区内大小领导问及最多的就是“用在教育的钱究竟是多了还是少了”。唐海宝“找到”的理由很巧妙，他说，参照硬件改造和大规模的学校建设而言，教育投入可能到了一定的基准线；然而到过世界发达国家的一流学校的人都会有同样的感受，校舍并不豪华，但他们却能实现按学生需求开设课程的目标，因此对于内涵建设的加强或许需要的是更大的投入。

碰到这个问题的并不仅仅是唐海宝一人，市、区两级教育行政部门的领导也都在不同场合作出过巧妙回应。但关键是为什么同样的问题会被反复提及？近年来，政府的教育投入连年攀升，学校变大了、变漂亮了，这虽然是老百姓看得见摸得着的真实，但另一方面择校的激烈、生源的抢夺、负担的加重却比前一种真实来得更真切，于是社会开始产生疑问：高投入“保障了”怎样的高产出？老百姓对优质教育的需求何时才能真正满足？在一个个疑问中生存的上海教育又将如何在短短3年中率先实现现代化？

回答钱多还是钱少，并不是问题的关键，市、区两级教育行政部门的领导在面对这第一个拷问时，越来越清晰地认识到，这意味着上海教育已经走进了内涵发展的内核，站在不同立场的矛盾、争论和质疑在不断生成，而应对的办法只有一个——规划先行。

上海教育似乎从没像今天这样高度关注过长远规划的制定，而且成为市、区两级政府教育行政部门一致的诉求。记者分析，个中原因至少有二：其一是对教育的规划发展已被明确地列入了城市发展的整体规划体系之中。对于全市，什么样的城市定位就决定教育的未来走向；对于各区教育同样与区域发展定位相伴相生。对此，长宁区教育局长王小柳最有感触。早在1月12日的局长沙龙上，她就深有感慨地说：“当前我们必须重视对教育的长远规划，必须将教育的规划纳入区域发展和城市发展的大棋局中加以审视。”对她而言，区域教育规划早已超出了原先划定就近入学的简单范畴，作为局长更应将教育的发展与区域功能对接，在经费合理使用、社会事业保障和期望值达成度等各方面都要有个完整“交待”。

第二个原因是入园问题的“导火索”。尽管上海市教委早在2006年就制订了《学前教育三年行动计划》，但3年增加近10万在园儿童的数字、师资告急、各区县办学条件缺口全线飘红、“两会”代表联名提案等一系列现象的集聚还是让各级政府在真正面对入园高峰来临时有些猝不及防。甚至，当有些区县还在将幼儿园改建成托老所以应对老龄化问题时，幼儿园的缺口却“突如其来”。这背后暴露出的还是政府缺少对教育走势的前瞻研判。

规划，教育内涵发展的重要指南，必须引起各级教育行政部门的高度重视。因此，上海市教委副主任尹后庆在分析当前基础教育面临的问题时明确地指出，教育发展需要加强统筹规划，需要进行各类教育资源的合理配置，当前不仅要有效应对城市发展与人口出生数波动的挑战，更要为高峰向其他教育推移作出长远安排。

权大还是权小？责任为重

“现在的教育局长难当啊”，虹口区教育局长王立强在近期区县教育工作会议上发出这样的感叹。让这位“老”局长感觉“难当”的原因是随着终身教育理念的深入人心，小小一个区县教育局的工作范围已迅速涵盖了从学前到老年。从这个角度看，区县教育行政部门的权利似乎很大。

“两级政府两级管理的体制，激活了区县政府在基础教育领域中的积极性。”这是尹后庆对基础教育阶段分级管理作用的阐述。然而，另一方面由于对基础教育的财政投入“大头”在区县，这使得区县经济发展的差异性必然带来区县人均财政收入的差异，也必然导致教育负担的差异，而市级层面的调控力量有限，这就给全市的教育均衡带来一定的问题。从这个角度看，市级教育行政部门的权利似乎小了。

权大了好还是权小了好？这是上海教育走向现代化要面对的第二个拷问。非常明确的是无论权利大小，都必须与权利所赋予的责任相关联，担起怎样的责任是市、区两级政府都必须回答的问题。

“基础教育，分级管理”作为体制改革的创新之笔在上海教育发展中的作用举足轻重。早在上个世纪90年代，上海相继进入了小学、初中和高中阶段的入学高峰，面临着教育资源匮乏和市民入学需求的矛盾。而当时基础教育的许多事情都由市教育行政部门管理，实际上却是管不了也管不好。比如区县要建造一所小学，需由区县教育局申报项目，由市教育行政部门审核报市计划部门批准，这样周转，耗时费日，往往跟不上教育事业发展的需要。同时义务和权利的脱节，常常使一些区县一面将校舍移作它用，一面又向市教育部门申请建造。“两级政府，两级管理”体制实行后，极大调动了区县政府综合管理基础教育的积极性和主动性，把基础教育列入了区县政府的职责范围，并作了明确规划。而市教育行政部门则更多加强宏观管理，编制各项标准，安排重点建设项目和对教学教学工作的指导与研究。

然而，今天，当教育越来越显现为一种公共服务的社会事业时，当内涵质量的提升越来越成为突出焦点时，当区县经济发展的差异影响着全市教育均衡发展水平时，政府职能的转变成为重要命题。对于这个命题，尹后庆有着清醒的认识。他认为，教育是政府公共管理中极为重要的一个方面，涉及千家万户的利益，教育的公共服务水平一定程度上是社会的稳定所在；教育的改革极为复杂，市场规律与教育规律、人发展不平衡与教育公平原则以及教育和经济、社会、人口等领域关系之间的复杂性，都决定了政府所负有的教育管理责任和履行的职责方式必须转向。尹后庆把这种转向清楚地定义为“从教育管理走向教育治理”。

相对于区县教育局，市级教育行政部门的职能转变更加主动。印证这一观点的有两个标志性事件：一是2006年起上海市教委开始对19个区县完成“三个增长”情况在媒体上公示，未达标的区县赫然报端。市级政府对区县教育工作不做好与坏的评价，而是将必须作为的关键性指标进行公开公示，这一招对宏观指导区县工作起到了良好的导向作用。二是实施“学校托管”，通过发挥优质教育资源机构的服务潜能，促进郊区薄弱学校的内涵发展。在这一举措中，政府“智慧抽身”，并有效运用公共支出向社会专业机构购买专业性服务，培育出服务质量较高的中介机构。

似乎是尝到了甜头，2008年市教委将举行“实施教育规划与推进学校建设”工作会议，尹后庆向记者透露，在这次会议上，市教育行政部门将对区县规划用地、公建配套等问题进行公示，这样区域内哪所学校消失了，哪所学校没有配套建成等一系列问题不用评判就能一目了然地呈现在公众面前。

市级教育行政部门的政府职能正在“漂亮转身”，而区县教育部门的转变步伐相对缓慢，对教育局长就是“大校长”的争议也时有耳闻，因此区县教育行政部门更应清楚地意识到繁荣的市场体系中不可能包办一切，即使能够包办也一定是低效的，甚至是无效的道理。

利人还是利政？民生为本

义务教育告别“一费制”、确保每天一小时锻炼时间、全面推行学习准备期、平行志愿的平稳推进——随着教育改革的纵深推进，一项项力度空前的教育政策接踵而至。众所周知，任何一项教育政策实施和推行的背后都会引发不同利益群体间的博弈，天平应该指向何处？对此，上海市副市长沈晓明深有感触，“党的十七大报告将教育列为民生之首，这就告诉我们政府部门一切有利于改善民生的教育改革，只要方向是正确的，就一定要坚定不移地落实到底。”

惠及民生，温暖民心——面对利人还是利政的拷问，教育行政部门的回答毫不含糊。

“大到素质教育的实施，体育中考的推行，小到教师私车停放、大号包书纸购买，关于教育的任何举动都有可能在社会上引起强烈反响。一项项教育改革牵动着千家万户，因此教育的全局在于民生，在于国家利益，在于各级各类教育的协调发展。”市教委主任薛明扬在近期举行的区县教育工作会议上讲的这番话，既是对基础教育工作者提出的要求，也是他履新两周以来的最大感触。“我要花70%的精力在基础教育领域里”，薛明扬说。

同样是在此次会议上，记者听到更多的还有对教育现代化指标体系出台的呼唤。据了解，其实关于这套指标体系早就数易其稿，之所以迟迟未见的原因在记者看来在于一个疑问始终让教育决策者悬而未决：一旦公之于众，这套指标能让老百姓满意吗？

民生为本，已经成为教育改革和教育政策推进的重要评判标准，高强度的教育投入如何支撑高质量教育，其关键在于是否能够满足老百姓日益增长的对优质教育的需求。在尹后庆罗列的上海基础教育正在面临的六大现实问题中，“如何通过教育政策的调整和制度创新，促进教育公平，为构建和谐社会打下基础”排得十分靠前。他认为，体现民生的教育公平，就要坚持教育的公益性质，强化政府责任，提供覆盖全体人民群众的公共教育服务体系，不论城市与农村、本市户籍人口与非本市户籍人口、普通人群与特殊人群都能获得教育的公共服务，为此，教育政策的重新设计和制度创新任务非常繁重。

尹后庆特别有感触，去年4月上任市教委副主任以来，这位专家型教育官员曾一度“搁下”较为偏爱的课程、教学、管理等一系列“核心问题”，而疲于应付不断见诸报端的农民工子女教育，甚至被各级领导“召唤”来研究的焦点也是这个问题。面对这一问题在各个区县的认识至今仍有差异的现状，有着切身感受的尹后庆认为，必须高度重视这一民生问题，同时必须从深层次上思考体制机制的改革，从制度上分析这一民生问题背后的社会成因。

社会上对农民工子女教育问题有着不同的声音，有人认为，由于外来农民工子女占用了本地教育资源，因此流出地应该将学生的教育经费转移到流入地来。这一观点在尹后庆看来是有逻辑问题的，他认为公共服务成本应该是公共财政提供，而公共财政依靠的是税收所得。今天的农民工进城务工，所产生的企业税收都形成了当地的地方财政，地方财政应该向所有创造和提供纳税的人提供必要的公共服务。

另一种声音则认为，在教育公平是社会公平基石的前提下，目前所有农民工子女应该得到同本地老百姓子女完全相同的教育。对于这一观点，尹后庆的思考是，追求的目标与现实尚有距离。他认为的现实是，中国存在着经济发展上的两元结构，这样的结构中城乡差别是客观存在的，要逐步解决这一差别必须从保障制度着手。在现有保障体制下，农民最大的保障由土地来实现，即使农民进入城市，土地的保障依然存在；而城市居民虽然生活水平高于农民，但没有土地的根本保障，需要依靠其他保障。所以政府在制定各种政策时若不是从这些深层次问题上以及社会发展未来趋势去思考，就难以把握全局了。

基于这样的深度分析，上海在解决农民工子女教育问题时采取的是着眼长远的“两手抓”，一方面确定现有公办学校在未来几年的就读比例，另一方面逐步建立农民工子女学校纳入民办学校管理范围，成为独立法人的长效机制。

解决农民工子女教育问题只是上海政府部门在教育民生中所作努力的一个缩影，但这个案例让我们了解了上海政府部门在实施一项教育政策时的推进思路，因此也让我们有理由相信，在这样一种根源剖析、制度设计、长效规划的策略指导下，牵动千家万户的教育问题是可以做到让老百姓满意的。

人们都在期待，教育的高投入如何“产出”看得见摸得着的高效能？用教委主任薛明扬的话说，只有把握全局，不断推进改革与发展；只有把握重点，用前瞻眼光去规划研究；只有更进一步的解放思想，探索规律，教育现代化才能经得住历史和未来的拷问。